ACÓRDÃO
RECURSO ORDINÁRIO N° 1496-55.2010.6.02.0000 – CLASSE 37 – MACEIÓ – ALAGOAS.
Relator: Ministro Arnaldo Versiani.
Recorrentes: Coligação Frente Popular por Alagoas
Ronaldo Augusto Lessa Santos.
Recorridos: Teotônio Brandão Vilela Filho
Coligação Frente pelo Bem de Alagoas
José Thomaz da Silva Nonô Netto.
Conduta vedada. Distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios.
1. À falta de previsão em lei específica e de execução orçamentária no ano anterior, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, em ano eleitoral, consistente em programa de empréstimo de animais, para fins de utilização e reprodução, caracteriza a conduta vedada do art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97.
2. A pena de cassação de registro ou diploma só deve ser imposta em caso de gravidade da conduta.
Recurso ordinário provido, em parte, para aplicar a pena de multa ao responsável e aos beneficiários.
RELATÓRIO
A Coligação Frente Popular por Alagoas e Ronaldo Augusto Lessa Santos, candidato ao cargo de governador do Estado de Alagoas, ajuizaram ação de investigação judicial eleitoral contra a Coligação Frente pelo Bem de Alagoas, Teotônio Brandão Vilela Filho e José Thomaz da Silva Nonô Netto, candidatos, respectivamente, à reeleição aos cargos de governador e vice-governador daquele estado, e o próprio Estado de Alagoas, com fundamento em abuso do poder político, econômico e de autoridade, em conduta vedada e em captação ilícita de sufrágio (fls. 2-37).
Asseveraram que os investigados utilizaram verbas públicas do Governo de Alagoas na distribuição de ovinos, em ano eleitoral, por intermédio de programa social denominado “Alagoas mais Ovinos”, sem a necessária autorização legal prevista no § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/97.
Afirmaram que o lançamento do programa ocorreu apenas em 18.6.2010, conforme consta de notícia veiculada no site da própria Secretaria de Agricultura do Estado, tendo havido a distribuição dos ovinos a partir do mês de agosto de 2010.
Ressaltaram que, conforme notícias veiculadas na imprensa local, o referido programa beneficiou 750 famílias, em mais de 30 municípios, com a distribuição de mais de 5.000 animais.
O Tribunal Regional Eleitoral de Alagoas, por maioria, superou questão de ordem suscitada e conheceu do pedido de aplicação de multa e no mérito, por unanimidade, julgou improcedente a ação
(fls. 1.699-1.710).
(fls. 1.699-1.710).
Eis a ementa do acórdão regional (fl. 1.701 v):
AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL (AIJE). ELEIÇÕES 2010. GOVERNADOR DO ESTADO. CANDIDATO À REELEIÇÃO. PROGRAMA ‘MAIS OVINOS’. AUSÊNCIA DE DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE ANIMAIS. EMPRÉSTIMO DE SEMOVENTES PARA FINS DE MELHORAMENTO GENÉTICO. EXISTÊNCIA DO PROGRAMA DESDE O ANO ANTERIOR AO PLEITO. INEXISTÊNCIA DE CONOTAÇÃO ELEITORAL. AUSÊNCIA DE PROVA DE ABUSO DE PODER POLÍTICO E ECONÔMICO E DE CAPTAÇÃO ILÍCITA DE SUFRÁGIO. PEDIDO DE DECRETAÇÃO DOS ELEITOS AO VICE-GOVERNADOR ELEITO. DESCABIMENTO DE REVELIA EM AIJE. QUESTÃO DE ORDEM. ENTENDIMENTO DO RELATOR PELO DESMEMBRAMENTO DO FEITO QUANTO AO PEDIDO DE MULTA POR INGRAÇÃO AOS ARTS. 41-a E 73 DA LEI DAS ELEIÇÕES. CONHECIMENTO DO PEDIDO DE PENA PECUNIÁRIA EM SEDE DE AIJE. RESSALVA DO PONTO-DE-VISTA DO RELATOR. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. MANUTENÇÃO DOS REGISTROS DE CANDIDATURA. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE MULTA.
1. Ressalvado o ponto-de-vista do Relator, entendeu o Tribunal, em Questão de Ordem, pela possibilidade, em processo de investigação judicial eleitoral, de se conhecer do pedido de aplicação de pena pecuniária, por infração aos arts. 41-A e 73 da Lei das Eleições (Lei Federal nº 9.504/97).
2. Não cabe revelia em AIJE, uma vez que a matéria versa sobre direito indisponível. Ademais, os outros Réus contestaram a ação, de modo que as teses de defesa contidas nos autos aproveitam ao Vice-Governador eleito.
3. Em não restando evidenciado – e provado – a captação ilícita de sufrágio, o abuso do poder econômico ou político, ou mesmo o abuso de autoridade, não há que se falar em inelegibilidade e em cassação de registro de candidatura ou do diploma.
Opostos embargos de declaração pelos investigantes
(fls. 1.713-1.726), foram eles rejeitados, por unanimidade, pelo Tribunal de origem (fls. 1.740-1.747).
(fls. 1.713-1.726), foram eles rejeitados, por unanimidade, pelo Tribunal de origem (fls. 1.740-1.747).
Seguiu-se a interposição de recurso ordinário
(fls. 1.752-1.832), em que a Coligação Frente Popular por Alagoas e Ronaldo Augusto Lessa Santos sustentam, preliminarmente, violação aos arts. 275 do Código Eleitoral e 535 do Código de Processo Civil, sob o argumento de que o Tribunal de origem, ao julgar os embargos de declaração, deixou de apreciar matérias imprescindíveis ao deslinde da questão.
(fls. 1.752-1.832), em que a Coligação Frente Popular por Alagoas e Ronaldo Augusto Lessa Santos sustentam, preliminarmente, violação aos arts. 275 do Código Eleitoral e 535 do Código de Processo Civil, sob o argumento de que o Tribunal de origem, ao julgar os embargos de declaração, deixou de apreciar matérias imprescindíveis ao deslinde da questão.
Acrescentam que a ausência de análise de forma adequada e satisfatória da matéria afronta o disposto no inciso IX do art. 93 da Constituição Federal, bem como no art. 131 do Código de Processo Civil.
No mérito, aduzem que, diversamente do que foi alegado pelos recorridos, o caso em comento não trata de empréstimo de semoventes a pequenos produtores rurais previamente selecionados, e sim de distribuição gratuita de animais, nos termos dos itens 4.2 e 6 do Programa desenvolvido pela SEAGRI, porquanto nos referidos itens não existe nada que comprove a obrigação dos beneficiários de devolver os animais, mas tão somente outras obrigações.
Asseveram que os dois contratos de empréstimo de coisa fungível e infungível apresentados pelos recorridos não seriam aptos a comprovar as suas alegações, visto que estavam eivados de inúmeras irregularidades – não possuíam data, deles constava apenas a assinatura de quatro beneficiários em cada um e faltava a assinatura de uma das duas testemunhas necessárias para a sua formalização.
Afirmam que ficou devidamente comprovado nos autos, principalmente pela ata da reunião e lista de presença de fls. 636-638, que o Programa “Alagoas Mais Ovinos” não existia até o final do ano de 2009, pois somente em 2 de abril daquele ano teriam sido discutidas a necessidade e a intenção de criar programa dessa natureza.
Defendem que a análise das datas dos documentos apresentados pelos recorridos para comprovar o lançamento do referido programa em 2009 – contrato de fornecimento de bem, nota de empenho, nota fiscal emitida pela empresa fornecedora, termo de adesão e responsabilidade e matérias veiculadas nos meios de comunicação – põem em dúvida todo o procedimento empreendido por eles, “vez que é impossível o atendimento cronológico e material do quanto ali constante, posto que não é, pois, crível, tolerável e aceitável que a entrega dos semoventes tenha ocorrido antes do firmamento do contrato, da realização do empenho e da emissão da nota fiscal” (fl. 1.795).
Sustentam, ainda, que os testemunhos da Secretária de Estado da Agricultura e Reforma Agrária, Maria Inês Pacheco, e do Superintendente de Desenvolvimento Agropecuário, Edson Iutaca Maruta, comprovam que, em 2009, existia tão somente experiência-piloto e não o programa em si.
Acrescentam que a distribuição legal e válida dos animais à população por meio do Programa “Alagoas Mais Ovinos” somente poderia acontecer após 24.5.2010, pois apenas nessa data a SEAGRI lançou o edital de credenciamento dos Municípios no programa e, em conformidade com o termo de cooperação para execução do Programa de Melhoramento Genético Contínuo de Ovinocaprinocultura Alagoana, realizado em 14.10.2009 entre a SEAGRI e a ACCOAL – Associação dos Criadores de Caprinos e Ovinos de Alagoas, a distribuição dos semoventes só ocorreria após o credenciamento dos Municípios no programa.
Indicam violação ao art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97, sob o argumento de que não foi editada lei específica para a criação e regulação do Programa “Alagoas Mais Ovinos” e ele não estava em execução orçamentária no exercício anterior ao pleito eleitoral.
Ressaltam que a ausência de lei específica viola, ainda, os incisos I e V do art. 80 da Constituição do Estado de Alagoas, os quais dispõem sobre a competência da Assembléia Legislativa de Alagoas para legislar sobre matéria relativa à distribuição de rendas de planos e programas estaduais de desenvolvimento.
Invocam o acórdão proferido pelo TSE no Recurso Ordinário n° 1.497, em 20.11.2008, referente ao julgamento do ex-governador da Paraíba, Cássio Cunha Lima.
Aduzem que, não obstante os recorridos terem alegado que o Programa “Alagoas Mais Ovinos” era executado em decorrência de convênios firmados entre o Estado de Alagoas e o SEBRAE, tal alegação não foi comprovada, haja vista: “a) que a aquisição e distribuição dos ovinos não está contemplada no detalhamento das ações (...); b) que a aludida ação ou programa não está, de igual modo, referida ou mencionada, direta ou indiretamente, do quadro de resumo das participações financeiras (fls. 579/597)” (fl. 1.796).
Asseveram não haver prova robusta de que o referido programa estaria inserido no âmbito do Programa de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais – PAPL.
Sustentam, ainda, que não merece prosperar o argumento de previsão nos orçamentos dos anos anteriores para a execução do Programa “Alagoas Mais Ovinos”, por não haver prova nos autos de que o referido programa já estava contemplado nas leis orçamentárias anuais anteriores, de que ele foi mantido na LOA de 2009 e de que ele foi incluído na LOA de 2010 e no Plano Plurianual de 2008/2011.
Acrescentam que, na LOA de 2009 há referência a ação denominada Melhoria da Qualidade Genética dos Rebanhos Bovinos, Caprinos e Ovinos, mas ela não alude ao Programa “Alagoas Mais Ovinos”, porquanto o citado programa, “como dito nas defesas e nos documentos juntados, atingiria o Médio e Alto Sertão, enquanto o referido na LOA/2009 atingiria, apenas, a Bacia Leiteira” (fl. 1.783).
Apontam afronta ao art. 167, I, da Constituição Federal.
Destacam que houve aumento desproporcional da execução do programa de 2009 para 2010, correspondente a quase 18.300%, pois, no ano de 2009, apenas 29 animais teriam sido, em tese, entregues a título de experiência-piloto, ao passo que, em 2010, especificamente em agosto e setembro, ou seja, no período vedado pela legislação eleitoral, foram distribuídos 5.291 animais, o que demonstra a inequívoca conotação eleitoral das condutas e a sua potencialidade para afetar o resultado do pleito.
Citam jurisprudência deste Tribunal Superior no sentido de permitir a continuação da execução de programa social em ano eleitoral, vedando, porém, o aumento da concessão de benefícios nesse período, ainda que a previsão orçamentária seja a mesma do exercício anterior, o que não foi respeitado na espécie.
Aduzem, ainda, que não houve a regular comunicação ao Ministério Público Estadual para acompanhar a execução do programa, exigida no § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/97, visto que ela foi formalizada de forma extemporânea, no último dia do prazo da primeira entrega dos ovinos, não apresentou o local exato em que ocorreriam as entregas e a data de entrega foi o mês de setembro, “o que, por certo, demonstra a impossibilidade do Parquet Estadual acompanhar in locu e de maneira efetiva tal ato de entrega” (fl. 1.809).
Acrescentam que da comunicação enviada à Procuradoria-Geral de Justiça constava que as entregas seriam efetuadas nos dias 4 e 5 de agosto de 2010, mas todos os documentos apresentados pelos recorridos indicam que a primeira entrega aconteceria entre os dias 5 e 7 de agosto.
Sustentam que a aquisição dos ovinos e a efetivação e implementação do programa “Alagoas Mais Ovinos” foram realizadas com a utilização de recursos do FECOEP – Fundo Estadual de Combate a Erradicação da Pobreza, sem amparo legal para tanto, com base tão somente no que foi decidido, em 1°.10.2009, na 1ª reunião do Conselho Integrado de Políticas de Inclusão Social, presidida pelo investigado governador Teotônio Vilela Filho, a qual resultou no Decreto n° 4.213, de 6.11.2010.
Afirmam, assim, que houve flagrante desvio da finalidade dos recursos do FECOEP, prevista na Lei Estadual nº 6.558, de 20.12.2004, na qual não existe nenhuma previsão que possibilite a aquisição e a dação de ovinos para fins de criação.
Asseveram, portanto, que ficaram caracterizados a captação ilícita de sufrágio, o abuso do poder político e econômico e a conduta vedada, com violação aos arts. 73, IV e §§ 5° e 10, da Lei n° 9.504/97, 12 e 42, IV, § 5°, da Res.-TSE n° 22.718/2008, pois foi feita a distribuição de benesses à população carente do Estado de Alagoas – animais –, em local público, com a utilização da máquina administrativa – por meio de ação de governo subvencionada com recursos públicos –, em pleno ano eleitoral, com fins políticos, com o objetivo de influenciar a vontade do eleitor.
Defendem que a circunstância de os recorridos terem sido beneficiados por ação de governo agrava ainda mais a situação, nos termos do inciso IV do art. 73 da Lei nº 9.504/97.
Aduzem que a legislação eleitoral não exige a potencialidade lesiva da conduta para a caracterização dos ilícitos supracitados, entendendo como suficiente a existência do abuso para ensejar a condenação, porquanto “a vedação ao ilícito não é subjetiva, mas, sim, expressamente objetiva” (fl. 1.820). Acrescentam, no entanto, que a potencialidade “exsurge de maneira por demais clara dos fatos narrados, bastando, para isto, se observar que a região beneficiada se trata da região mais pobre do Estado, o Sertão, tendo sido beneficiados, segundo a informação oficial (...) 30 (trinta) municípios e mais de 700 famílias, com mais de 5.000 animais” (fls. 1.822 e 1.823).
Ressaltam que se cometeu o abuso do poder de forma deliberada e premeditada, porque promovida a alteração do plano plurianual já no curso do ano de 2010 para incluir o referido programa e, no mês de agosto, foi realizada a distribuição de quase 5.000 animais.
Assinalam que, dadas as práticas que caracterizam tanto abuso do poder político e econômico, quanto conduta vedada a agentes públicos, a distribuição de apenas um ovino ou de qualquer outro bem adquirido com recursos públicos e distribuído aleatoriamente com o intuito de captar votos é suficiente para ensejar a cassação do registro de candidatura dos recorridos.
Salientam que, apesar de não ser mais necessária a prova do prévio conhecimento do beneficiário para a sua condenação, em virtude da revogação da Súmula n° 17-TSE, o recorrido governador possuía tal conhecimento das condutas praticadas, visto que ordenou os atos ilícitos e os tornou públicos no site da sua campanha.
Concluem que o presente caso demonstra evidente transgressão eleitoral incontornável, lesiva à liberdade do voto, à normalidade das eleições, à probidade administrativa e à moralidade para o exercício do mandato, visando a anular a igualdade jurídica (formal e material) entre os candidatos, pois os recorridos se teriam utilizado “do Governo do Estado de Alagoas e dos recursos públicos para fins de promoção eleitoral e captação de votos a partir da distribuição de bens materiais (ovinos), às vésperas da eleição” (fl. 1.822).
Por decisão às fls. 1.834-1.837, o Presidente do Tribunal a quo recebeu o recurso como ordinário.
Foram apresentadas contrarrazões por Teotônio Brandão Vilela Filho às fls. 1.839-1.865, em que alega ter ficado comprovado nos autos que o Programa Social “Alagoas Mais Ovinos” consiste em fase de programa maior de melhoramento genético da ovinocaprinocultura e pertence às políticas desenvolvidas nos Arranjos Produtivos Locais (APL’s) desde 2004, o que afasta a alegação dos recorrentes de que ele teria sido lançado em março de 2010.
Esclarece que o referido programa ganhou o nome “Alagoas Mais Ovinos” somente em 2009 para ser mais bem identificado, sem que houvesse mudança em sua estrutura legal e em sua execução.
Defende que o programa “Alagoas Mais Ovinos” não teve fins políticos, nem se pautou na gratuidade, porquanto a distribuição de ovinos era feita em forma de comodato de coisa infungível, cabendo às famílias beneficiadas devolver igual número de ovinos no período indicado no programa. Cita o parecer da Procuradoria Regional Eleitoral para corroborar o seu argumento.
Afirma que, diversamente do que foi consignado na inicial da AIJE, ao participar de encontro com produtores rurais, em 26.5.2010, no Centro de Convenções de Maceió, apenas anunciou medidas administrativas afetas às suas funções de governador, sem proferir discurso envolvendo política ou eleições, o que não constitui ilícito eleitoral.
Sustenta que o caso em comento não possui similaridade com o do Governador da Paraíba, Cássio Cunha Lima, haja vista não ter participado direta e pessoalmente no momento da assinatura dos contratos de comodato com as famílias escolhidas para fazer parte do programa, nem da entrega dos animais, que ocorreria em solenidades simples, sem festividades e discursos políticos.
Ressalta que a distribuição da maior parte dos animais teria acontecido somente em 2010, em face de demoras burocráticas do processo de licitação.
Aduz que não há, na espécie, o requisito da potencialidade lesiva da conduta para influenciar o resultado do pleito, exigido pelo art. 22, XVI, da Lei Complementar nº 64/90, pois a quantidade de ovinos distribuída – 700 – seria insignificante para “trazer qualquer perturbação da normalidade do pleito” (fl. 1.864).
Assevera, assim, não ter ficado configurado abuso do poder político, ou econômico ou conduta vedada a agentes públicos.
A Procuradoria-Geral Eleitoral opinou pelo provimento do recurso, em parecer de fls. 1.878-1.889.
Teotônio Brandão Vilela Filho apresentou petição às
fls. 1.904-1.924, na qual alega que o parecer emitido pela Procuradoria-Geral Eleitoral, que opinou pela cassação de seu mandato, não teria enfrentado os fundamentos jurídicos expostos em sua defesa, bem como aqueles assentados pela Procuradoria Regional Eleitoral e pelo acórdão do TRE/AL.
fls. 1.904-1.924, na qual alega que o parecer emitido pela Procuradoria-Geral Eleitoral, que opinou pela cassação de seu mandato, não teria enfrentado os fundamentos jurídicos expostos em sua defesa, bem como aqueles assentados pela Procuradoria Regional Eleitoral e pelo acórdão do TRE/AL.
Por tal motivo, requer a manutenção do acórdão regional no sentido de julgar improcedente a ação de investigação judicial eleitoral e que se desconsidere o parecer emitido pela Procuradoria-Geral Eleitoral.
VOTO
Em memorial entregue pelo recorrido José Thomaz da Silva Nonô Netto, argui-se questão, tida por ele como de ordem pública, passível de conhecimento de ofício, alusiva à falta de citação de litisconsortes passivos necessários, conforme decidido pelo Tribunal no julgamento do Recurso Ordinário nº 1696-77, de minha relatoria.
Argumenta que “(...) as condutas tidas pelos recorrentes como vedadas a agentes públicos, porquanto alegadamente praticadas com desvio de finalidade, são atribuídas à então Secretária de Agricultura e Desenvolvimento Agrário, Maria Inês Pacheco, e ao então Superintendente de Desenvolvimento Agropecuário de Alagoas, Edson Iutaca Maruta, este pessoalmente encarregado de gerir o denominado Programa ‘Mais Ovinos’’.
Postula, em face da ausência de citação desses litisconsortes, o reconhecimento da decadência.
O precedente invocado possui a seguinte ementa (RO nº 1.696-77):
Representação. Conduta vedada. Litisconsórcio passivo necessário.
O agente público, tido como responsável pela prática da conduta vedada, é litisconsorte passivo necessário em representação proposta contra os eventuais beneficiários.
Não requerida a citação de litisconsorte passivo necessário até a data da diplomação - data final para a propositura de representação por conduta vedada -, deve o processo ser julgado extinto, em virtude da decadência.
Recursos ordinários do Governador e do Vice-Governador providos e recurso do PSDB julgado prejudicado.
Nesse precedente, o agente público responsável pela conduta vedada era radialista que teria veiculado, em rádio estatal, críticas a adversário político do então governador.
Ele, que seria o único responsável, não foi citado.
Por isso, reconheceu-se que, em sendo uniforme a relação ali estabelecida, era inegável a condição de litisconsorte passivo necessário do servidor público responsável pela conduta, nos termos do § 4º do art. 73 da Lei nº 9.504/97 e que, diante das circunstâncias, os candidatos a governador e vice-governador, que figuravam como únicos representados, detinham apenas a qualidade de eventuais beneficiários, por força do disposto no § 8º do mesmo dispositivo legal.
Diversamente, entretanto, na hipótese dos autos, a responsabilidade pela conduta vedada foi expressamente imputada somente ao Governador, por se cuidar de execução de programa governamental.
E o Governador, na respectiva defesa, não negou a sua responsabilidade pelo programa.
Pretende-se, contudo, já agora, que se reconheça a condição de litisconsortes passivos necessários de Secretária de Agricultura e Desenvolvimento Agrário de Alagoas e de Superintendente de Desenvolvimento Agropecuário de Alagoas, então gestor do Programa Alagoas Mais Ovinos.
Essa questão não foi suscitada perante o Tribunal de origem, não foi objeto de recurso, nem das contrarrazões, tampouco versa, a meu ver, exclusivamente, matéria de direito, podendo cogitar-se, ao contrário, de questão de fato, na medida em que se quer responsabilizar pela conduta outros servidores que não o Governador.
O conhecimento de questão de fato, mesmo em sede de recurso ordinário, tal como ocorre com a apelação no processo civil, encontra obstáculo no disposto no art. 517 do CPC, que só permite o seu exame, “se a parte provar que deixou de fazê-lo por motivo de força maior”, o que, no caso, sequer é alegado pelo recorrido José Thomaz da Silva Nonô Netto.
De qualquer sorte, entendo que a imputação de irregularidade quanto à criação, implantação e execução de programa social enseja, em princípio, a responsabilidade direta do Governador de Estado, mas não necessariamente de eventuais subordinados, que, se praticaram algum ato subsequente, o fizeram como executores do programa governamental.
E não se cogita aqui de fato específico, cuja autoria seja imputada a secretário estadual ou a outro servidor público, mas sim ao Chefe do Poder Executivo Estadual, que, repita-se, não recusou a responsabilidade que lhe foi atribuída, procurando, ao revés, defender o seu ato, o seu programa.
Desse modo, não sendo litisconsortes passivos necessários os demais servidores que se limitaram a cumprir o programa de Governo, afasto a suscitada preliminar de decadência.
Também rejeito a alegação dos recorrentes quanto à ofensa aos arts. 275 do Código Eleitoral e 535 do Código de Processo Civil, bem como aos arts. 93, IX, da Constituição Federal e 131 do Código de Processo Civil.
Do teor do acórdão dos embargos de declaração opostos no TRE/AL (fls. 1.740-1.747) verifico que foram examinadas as seguintes contradições: a) inexistência de prova da contratação de ovinos pelo Governo do Estado de Alagoas, no ano de 2009, com ausência de publicação do respectivo extrato do contrato no Diário Oficial; b) acolhimento da tese de doação quanto à distribuição dos animais pelo Governo do Estado.
O acórdão dos embargos de declaração afastou tais contradições, inclusive indicando trechos do próprio acórdão embargado (fls. 1.743-1.745).
De outra parte, igualmente não foram reconhecidas as omissões quanto à afirmação de que o Programa Mais Ovinos não estaria amparado em lei específica, bem como atinente à suposta ausência de comunicação ao Ministério Público Estadual sobre a suposta doação de animais à população. O voto condutor asseverou, ainda, ter sido apreciada a controvérsia sobre a impossibilidade de empréstimo de semoventes a pecuaristas.
Assim, tenho que se afigura correta a conclusão do TRE/AL, às fls. 1.746-1.747, no sentido de que os recorrentes estavam a pretender a rediscussão dos fundamentos acórdão de improcedência da AIJE, fim para o qual não se prestam os embargos de declaração, também não havendo como falar em ausência de fundamentação.
Narraram os recorrentes, na inicial da ação, que, por intermédio do Programa Alagoas Mais Ovinos, o Governo do Estado de Alagoas realizou a distribuição de animais, no ano eleitoral de 2010, programa esse que não existia anteriormente, não foi objeto de lei específica, nem teria previsão orçamentária no ano anterior.
Assim, os recorrentes alegam que tal programa configurou conduta vedada, abuso do poder político e econômico, captação ilícita de sufrágio e uso indevido dos meios de comunicação social.
Inicialmente, examino a conduta vedada do art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97, que estabelece:
[...]
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.
A primeira questão a ser analisada é se o Programa Alagoas Mais Ovinos possui previsão em lei específica e já estava em execução orçamentária no ano de 2009.
No que tange à implementação daquele programa, os recorrentes, com a inicial, trouxeram diversas cópias de notícias veiculadas no Portal do Governo do Estado (fls. 79-102, 1.298-1.314).
A maior parte das notícias (fls. 79-102) foi divulgada no início do mês de agosto de 2010, entre os dias 5 e 9, explicando como seria implementado o programa, seus objetivos, quais municípios seriam beneficiados e a quantidade de famílias que se pretendia abarcar e de animais a serem entregues.
Existem, ainda, cópias de notícias, de caráter institucional e de outros meios de comunicação impressos, veiculadas em dezembro de 2009, em que se noticia o lançamento do Programa Alagoas Mais Ovinos no dia 18.12.2009, no Município de Piranhas (fls. 1.102-1.105, 1.318-1.336).
Os recorridos contrapõem que o programa, na verdade, constituiria programa de melhoramento genético da ovinocapricultura, cuja implantação vem ocorrendo desde o ano de 2004, a partir do desenvolvimento do denominado Programa de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais (PAPL), que faria referência também a outras áreas, tais como apicultura, piscicultura, laticínio e horticultura.
Alegam que esse último programa seria produto de parceria do Governo Estadual com parceiros privados, públicos e do terceiro setor, para fins de aperfeiçoamento da agricultura familiar de subsistência, com atendimento de famílias mais carentes, destinando-lhes acompanhamento técnico com o objetivo de desenvolvimento de atividade econômica digna.
Acrescentam que “o governo estadual teria passado a denominar aquele programa de melhoramento genético de ‘Alagoas Mais Ovinos’, apenas para melhor identificá-lo (afinal, falar em ‘melhoramento genético da ovinocapricultura’ é até foneticamente complicado), sem contudo fazer qualquer mudança em sua estrutura legal e em sua execução” (fl. 1.840).
O Tribunal Regional Eleitoral reconheceu que o programa social teria sido implementado no final do ano de 2009, ainda no ano anterior ao pleito, portanto, e que teria previsão em lei.
A propósito, extraio do voto condutor do acórdão regional (fls. 1.705v-1.709v):
II - DISTRIBUIÇÃO DE ALGUNS OVINOS NO ANO DE 2009
Os Representantes sustentam a impossibilidade cronológica de ter ocorrido a distribuição de alguns ovinos no ano de 2009 (fl. 1.600), conforme os documentos constantes dos autos.
Tal alegação, não encontra amparo no acervo probatório constante do feito, pois:
a) O contrato de fls. 1082-1088, por meio do qual o Estado de Alagoas firmou avença para a aquisição de 29 animais (ovinos) junto à empresa Varrela Pecuária Ltda está datado de 17/12/2009, sendo irrelevante o fato de a data da avença ter sido aposta de caneta esferográfica, porquanto não se pode presumir, sem prova inequívoca em contrário, que houve falsidade ideológica;
b) Consta do feito todos os termos de adesão e compromissos (empréstimo) de animais a 04 famílias de Piranhas/AL (fls. 1.091-1.098), todos datados de 18/12/2009, ou seja, no dia seguinte ao contrato;
c) Há notícia na internet (fls. 1.099-1001), datada de 15/12/2009, divulgando que o evento da entrega dos animais em Piranhas dar-se-ia no dia 18/12/2009;
d) O próprio Diário Oficial do Estado (edição de 16/12/2009) noticiou (fls. 1102-1103) que o Governo lançaria o aludido programa no dia 18/12/2009, naquele município do Sertão Alagoano.
Assim, é evidente que houve a entrega de 29 animais (ovinos) em Piranhas/AL no dia 18/12/2009, embora conste da nota fiscal de fls. 1090 que a saída dos produtos tenha ocorrido no dia 30/12/2009, data da própria emissão desse documentos fiscal.
III - CONTRATAÇÃO DE OVINOS EM 2009:
Efetivamente, podem ter ocorrido algumas inconsistências de ordem financeira, tributárias e relativas à Lei de Licitações, como a emissão da nota de empenho daquela contratação ter sido efetivada alguns dias depois da avença, isto é, em 29/12/2009 (fls. 1089); a correspondente nota fiscal emitida em 30/12/2009 (fls. 1090) e haver sido dispensada a licitação. Mas tais situações, ainda que, eventualmente, não se tenha observado o figurino legal de regência, não têm, segundo o atual entendimento jurisprudencial, o condão de dar ensejo à improbidade administrativa, já que o valor contratado foi de pequena monta, precisamente no importe de R$ 7.800,00 (sete mil e oitocentos reais) e não houve prova de dano ao patrimônio público e nem locupletamento ilícito, como exige o STJ (...)
Apenas para melhor situar um ponto que interessa à solução desta demanda, assinalo que a Lei Federal nº 4.320 veda a realização de despesa sem prévio empenho (caput do art. 60) (...)
O certo é que nem a Lei de Licitações (Lei Federal nº 8.666/93), nem a Lei Geral de Direito Financeiro e de Orçamentos Públicos (Lei Federal nº 4.320) e, tampouco, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), disciplinam o exato momento em que se deve emitir o empenho.
Assim, realizando pesquisa na Internet, observei que a Controladoria Geral do Estado de Alagoas (www.controladoria.al.gov.br) editou a Instrução Normativa CGE nº 003/2008, datado de 26/06/2008. (...)
Nos autos, às fls. 1.082-1.088, tem-se que o Estado de Alagoas realizou o Contrato SEAGRI nº 028/2009 (empresa Varrela Pecuária Ltda) em 17/12/2009 e que emitiu a respectiva nota de empenho em 29/12/2009, parecendo não ter descumprido a recomendação da Controladoria.
Enfatizo que os animais (ovinos) foram entregues ao Estado em 18/12/2009, dia imediato à lavratura do contrato e antes da emissão da nota de empenho, porém essa conduta, por si só, e desprovida de outros requisitos, como dano ao Erário, por exemplo, não acarreta maiores conseqüências no caso em tela, quando muito é passível de ressalva pela Corte de Contas (...)
IV - REGULARIDADE DO PROGRAMA “MAIS OVINOS”
Compulsando os autos, tenho para mim que o programa “MAIS OVINOS” está inequivocamente especificado em lei, de modo a permitir o empréstimo de semoventes, conforme bem assinalado no Parecer da douta Procuradoria Regional Eleitoral de Alagoas (fls. 1.692/1.693):
“Nas leis orçamentárias de 2008 e 2009, às fls. 676/677, há previsão da ação ‘melhoria da qualidade genética dos rebanhos bovinos, caprinos e ovinos (progenética)’, o que é um dos objetivos específicos do programa ‘Alagoas Mais Ovinos’, disposto no projeto explicativo de fls. 650 e 654/655.
[...]
Nos créditos adicionais de 2009, fls. 681, há previsão da ação de ‘revitalização da cadeia produtiva do leite e da ovinocaprinocultura’. No Plano Plurianual de 2008-2011, de fls. 685, é prevista ação de fomento à atividade da ovinocaprinocultura e avicultura (...)”.
Entendo que os autos estão abastecidos com farta documentação que demonstram, à toda evidência, que o MAIS OVINOS trata-se de um programa social devidamente regular, de acordo com os documentos de fls. 442-818.
Nesse diapasão, não tem cabimento a assertiva dos Representantes de inquinarem de vício ou de desvirtuamento de finalidade o emprego de recursos do FECOEP (Fundo Estadual de Combate à Erradicação da Pobreza) para o programa MAIS OVINOS, uma vez que a lei que estatui aquele Fundo permite esse uso, até porque, conforme realçado pelo Parquet Eleitoral, as leis orçamentárias de 2008 e 2009 expressamente previram a ação de melhoria da qualidade genética dos rebanhos ovinos (Progenética). A esse respeito, transcrevo o que reza a Lei que trata do FECOEP (fls. 1640):
Art. 1º da Lei Estadual nº 6588/2004:
“Parágrafo único. FECOEP tem por objetivo viabilizar à população de Alagoas o acesso a níveis de subsistência, cujos recursos devem ser aplicados exclusivamente em ações suplementares de nutrição, habitação, educação, saúde, saneamento básico, reforço de renda familiar e em outros programas de relevante interesse social, voltados para a melhoria da qualidade de vida.”
Da simples leitura da aludida norma, fica patente a possibilidade de, desde que haja previsão legislativa - como no caso do MAIS OVINOS -, utilizar-se o Governo do Estado de Alagoas de recursos do FECOEP para o melhoramento genético de animais, de modo a proporcionar reforço de renda às famílias beneficiadas, já que o MAIS OVINOS constitui-se num relevante programa de interesse social de melhoria da qualidade de vida, na dicção da lei de regência.
Em suma, o TRE/AL reconheceu que o Programa Alagoas Mais Ovinos estava previsto em leis orçamentárias de 2008 e 2009, com previsão de ação alusiva à “melhoria genética dos rebanhos bovinos, caprinos e ovinos (progenética), o que se referiria a um dos objetivos do indigitado programa social” (fl. 1.708).
Os recorridos, em sua defesa, trouxeram a seguinte documentação:
- cópias de convênios firmados, desde 2004, entre o Estado de Alagoas e o Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Alagoas – Sebrae/AL, com os respectivos planos de trabalho, referentes ao desenvolvimento do Programa de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais, o qual engloba a atividade de ovinocaprinocultura – Convênios nºs 01/2004, 13/2005, 03/2008 e 01/2010 (fls. 444-555).
- acordo de resultados do Projeto Arranjos Produtivos Locais (APL) da ovinocaprinocultura no Sertão de Alagoas, datado de 31.3.2005, bem como aquele referente ao ano de 2010, os quais descrevem os resultados finalísticos almejados com o projeto, os compromissos firmados pelas partes e as ações a serem implementadas (fls. 598-603 e 559-588, respectivamente).
- cópias do plano de trabalho do Programa Alagoas Mais Ovinos e projeto explicativo, com a previsão de sua execução no período de 2009 a 2010 (fls. 640-660).
- cópias das Leis Orçamentárias Anuais dos anos de 2008, 2009 e 2010, do Plano Plurianual 2008-2011, dos quais constava expressamente a previsão de orçamento para a melhoria da qualidade genética dos rebanhos bovinos, caprinos e ovinos – Progenética, e das Leis de Diretrizes Orçamentárias para os exercícios de 2009 e 2010 (fls. 676-687 e 1.217-1.278).
- cópias do contrato de aquisição de bens semoventes firmado entre o Estado de Alagoas e a empresa Varrela Pecuária Ltda. em 17.12.2009, nota de empenho visando à implementação do Programa Alagoas Mais Ovinos, de 29.12.2009, nota fiscal referente à aquisição dos animais, de 30.12.2009, termos de adesão e compromisso do produtor ao programa, datados de 18.12.2009 (fls. 688-704), contratos de empréstimos de coisa fungível e infungível do ano de 2010 (fls. 714-719) e termos de contrato para fornecimento de animais, relativos ao Processo nº 1400-4033/2009 (fls. 722-743).
- comunicação à Procuradoria-Geral de Justiça para acompanhamento da implementação do Programa Alagoas Mais Ovinos, datada de 3.8.2010 (fl. 745), bem como documentos concernentes ao credenciamento de municípios ao programa do ano de 2010 (fls. 747-782).
Com relação às características do programa, sua implantação e execução, transcrevo os seguintes trechos do testemunho de Maria Inês Pacheco (Secretária de Estado de Agricultura e Desenvolvimento Agrário) (fls. 1.355-1.357):
[...] Que o Programa Mais Ovinos, com esse nome, passou a existir em dezembro 2009, mas que já existia previsão orçamentária para tal programa desde 2008; que já em 2004 existia programa voltado para o desenvolvimento de ovinocaprinocultura no Estado de Alagoas; que os Arranjos Produtivos Locais foram instituídos em 2004; [... que não se recorda de o governador Teotônio Vilela ter participado do lançamento do programa Mais Ovinos em dezembro de 2009; [...] que não sabe dizer se existe uma lei própria e específica para o Programa MAIS OVINOS; que, contudo, sabe dizer que, dentro da lei orçamentária, desde o ano de 2008, já existe uma ação específica de melhoramento genético de ovinos, caprinos e bovinos; que na lei orçamentária de 2007 havia uma ação que contemplava os APLs de ovino caprinocultura; que esclarece, portanto, que desde 2004 o Estado de Alagoas já cuidava, de alguma forma, de contemplar os APLs dos ovinos e caprinos, demonstrando, pois, a preocupação do Estado em ajudar os pequenos agricultores e pecuaristas; [...] que a entrega dos animais é apenas um aspecto do programa, sendo que, em 2007 e 2008, já foram realizadas outras medidas de apoio à ovinocaprinocultura, medidas estas que consistem na capacitação e assistência técnica dos pecuaristas e agricultores que fazem parte do programa, inclusive os aspectos de nutrição animal; que a aquisição da maior parte dos animais para o programa MAIS OVINOS ocorreu em 2010, após a aprovação do orçamento, ou seja, em julho de 2010; que o programa precisava de aporte de recursos do FECOEPE, somente disponibilizado em 2009; que todo o processo de aprovação da lei orçamentária demorou até março de 2010, daí a razão de a distribuição da maior parte dos animais ter sido programada para julho de 2010; que, em face da entrega dos animais ter ocorrido um pouco depois de sua aquisição (julho/2010), a efetiva distribuição dos 2º e 3º lotes dos animais deu-se em agosto e setembro de 2010;
Colho, ainda, do testemunho de Edson Iutaca Maruta (Superintendente de Desenvolvimento Agrário de Alagoas e Gestor do Programa Alagoas Mais Ovinos) (fls. 1.360-1.362):
Que é gestor do programa MAIS OVINOS desde a sua fase inicial, em 2009, desenvolvendo trabalhos desde o mês de abril, trabalhos estes que consistiram em várias etapas, principalmente numa reunião realizada com o pessoal do APL e com a Associação de Ovinos e Caprinos, além de representantes locais de agricultores e pequenos produtores, tendo por base um semelhante programa governamental do Governo Baiano; que a execução formal do programa começou no final daquele ano; que o programa está englobado no Arranjo Produtivo Local desde 2004, tendo ações inseridas nas leis orçamentárias desde 2008, com a denominação MELHORAMENTO GENÉTICO DE OVINOS E CAPRINOS; [...] que o programa MAIS OVINOS não é gratuito e tem alguns requisitos para a sua concessão; [...] que o edital de credenciamento dos municípios ao programa MAIS OVINOS ocorreu em 2010; que antes, em 2009, a escolha das famílias contempladas foi efetuada a partir da equipe do APL; que a necessidade do edital deveu-se à preocupação do Estado em ser o mais imparcial e transparente possível, até porque a quantidade de solicitações para adesão ao programa já era grande; que antes do edital a gestão do programa se preocupou em divulgá-lo junto aos secretários municipais aos representantes dos APLs locais e à equipe do governo do Estado de Alagoas, além de representantes sindicais de produtores e pecuaristas; que, como o APL já trabalha nas áreas mais carentes desde 2004, os gestores do programa já têm a demanda desde àquela época, daí o motivo de muitos produtores já terem informações sobre o programa MAIS OVINOS antes do edital lançado em 2010; [...].
Infere-se do conjunto probatório, no entanto, que não há nenhuma lei específica de criação do Programa Alagoas Mais Ovinos, apesar dos esforços dos recorridos, bem como do que consta do acórdão regional.
E exatamente a lei específica é o que constitui a exigência prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97.
Como assentado no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Especial nº 28.433, relator o Ministro Felix Fischer, de 15.10.2009, “desde o pleito de 2006, o comando do art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97, introduzido pela Lei nº 11.300/2006, proíbe a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública, no ano em que se realizar eleição. Uma das exceções é o caso de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior”.
E, conforme bem salientou a Ministra Nancy Andrighi, no julgamento do Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 1169-67, de 30.6.2011, o Tribunal “não tem mitigado a exigência desses dois requisitos legais: lei autorizando a criação do programa social e execução orçamentária anterior”. E, nesse julgado, ficou decidido que “a mera previsão legal na lei orçamentária anual dos recursos destinados a esse programas não tem o condão de legitimar sua criação”, situação, aliás, semelhante à hipótese dos presentes autos.
Entendo que a prova documental apresentada pelos recorridos comprova tão somente que o Governo do Estado de Alagoas possuía ação alusiva a melhoramento genético de rebanhos, mas não que houvesse lei específica criando o Programa Alagoas Mais Ovinos no final do ano de 2009.
Assim, não procede a alegação de que o programa apenas mudara a nomenclatura, já que o denominado Programa de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais (PAPL) tinha inúmeras áreas de atuação, o que reforça a necessidade de aprovação de projeto de lei específica, diante do interesse do governo de implantação de programa também específico, que beneficiaria diretamente a população, legitimando a atuação do Poder Executivo.
Ressalto que, embora a coligação recorrida, em memorial entregue, invoque o acórdão deste Tribunal no julgamento do Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 11.204, de 19.8.2010, relatora a Ministra Cármen Lúcia, nesse precedente o TRE/PR reconheceu a existência de lei municipal que previa programas de assistência social, inclusive com especificação de subprogramas relacionados ao objeto da conduta impugnada naquele caso, alusiva à doação de material de construção, razão pela qual foi considerado, inclusive, o caráter perene do programa, executado com regularidade.
Nesse mesmo precedente, a relatora julgou, ainda, que, para rever as circunstâncias assinaladas, seria necessário o reexame do conjunto probatório, vedado em sede de recurso especial.
A finalidade da regra do § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/97 está justamente em evitar a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública no ano da eleição, restringindo, portanto, o lançamento de programas sociais, nos quais se pode objetivar exatamente a entrega de benesses à população, com vistas ao eventual favorecimento de candidaturas.
Por essa razão, a citada norma estabeleceu, em uma das ressalvas, que o programa social somente seria admitido caso tivesse previsão legislativa específica e ocorresse a respectiva execução orçamentária, pelo menos, desde o ano anterior ao do pleito, obrigando o Administrador Público a adotar critérios mais rígidos, repito, para evitar o desvirtuamento ou a implementação eleitoreira de programas sociais, nos meses que antecedem as eleições, sob a alegação de atendimento à população e de cumprimento de obrigações constitucionais.
Quando o dispositivo faz menção a que os programas sociais devem estar autorizados em lei, não basta a existência de programa genérico a legitimar a atuação do agente público, exigindo-se, ao contrário, a específica previsão legal quanto às características do programa, sob pena de tornar inócua a vedação legal.
Ademais, conforme já decidiu o Tribunal, “mesmo que a distribuição de bens não tenha caráter eleitoreiro, incide o § 10 do art. 73 da Lei das Eleições” (Agravo Regimental no Recurso Especial nº 35.590, de minha relatoria, de 29.4.2010).
De igual modo, assentou-se no acórdão do Agravo Regimental no Recurso Especial nº 36.026, relator o Ministro Aldir Passarinho Junior: “para a configuração da conduta vedada do art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97 não é preciso demonstrar caráter eleitoreiro ou promoção pessoal do agente público, bastando a prática do ato ilícito”.
Logo, a lei, quando vedou a respectiva conduta, é clara ao proibir, no ano em que se realizar eleição, a distribuição de bens, valores ou benefícios pela Administração Pública, salvo as exceções legais.
Na espécie, segundo as notícias jornalísticas, inclusive de órgão oficial do Governo de Alagoas, constata-se que o lançamento do Programa Alagoas Mais Ovinos ocorreu em 18.12.2009, no Município de Piranhas, ou seja, já no fim do ano anterior a ano eleitoral.
O próprio acórdão regional destacou a existência de contrato (fls. 1.082-1.088), celebrado pelo Estado de Alagoas para a aquisição de ovinos, em 17.12.2009 (fls. 1.082-1.088), além dos termos de adesão e compromisso da entrega desses animais para 4 famílias de Piranhas (fls. 1.091-1.098), datados de 18.12.2009.
No que concerne à execução orçamentária, a testemunha Maria Inês Pacheco afirma que “sabe dizer que, dentro da lei orçamentária, desde o ano de 2008, já existe uma ação específica de melhoramento genético de ovinos, caprinos e bovinos; que na lei orçamentária de 2007 havia uma ação que contemplava os APLs de ovinocapricultura (...)” (fl. 1.356).
Afirmou, ainda, que “a aquisição da maior parte dos animais para o programa MAIS OVINOS ocorreu em 2010, após a aprovação do orçamento, ou seja, em julho de 2010; que o programa precisava de aporte de recursos do FECOEPE, somente disponibilizados em 2009; que todo o processo de aprovação da lei orçamentária demorou até março de 2010, daí a distribuição da maior parte dos animais ter ocorrido pouco depois de sua aquisição (julho/2010), a efetiva distribuição do 2º e 3º lotes dos animais deu-se em agosto e setembro de 2010)” (fls. 1.356-1.357).
Por sua vez, a testemunha Edson Iutaca Maruta declarou que “a distribuição de ovinos aos pecuaristas alagoanos no referido programa apenas se deu em dezembro de 2009, mas esclarece que antes já havia outras ações dos APLs tendentes ao enriquecimento da cadeia (aumento do rebanho) através de linhas de financiamento próprio da DRS/Banco do Brasil, que era aberto a todos os produtores, mas que, na prática, em fase das exigências dos bancos, beneficiava mais aos médios produtores” (fl. 1.361).
Diante desse contexto, tenho, também, que a própria execução orçamentária do Programa Alagoas Mais Ovinos não contou com previsão específica quanto à destinação de recursos. Ademais, vê-se que, afinal, a execução do programa se deu efetivamente no segundo semestre de 2010 (em agosto e setembro).
Concluo, portanto, que, sem previsão orçamentária específica anterior, a execução do programa efetivamente aconteceu em pleno ano eleitoral, em virtude da ausência de continuidade da distribuição de animais entre dezembro de 2009 e agosto de 2010.
Nesse ponto, reconhece o acórdão regional que o programa somente teve execução deflagrada em agosto do ano da eleição (fl. 1.709v):
[...] o Estado de Alagoas, comunicou, de forma prévia, a entrega dos animais (fls. 138) ao Ministério Público Estadual, para fins de acompanhamento/fiscalização, cuja solenidade dar-se-ia nos dias 4 e 5 de agosto de 2010 e 8 e 9 de setembro do mesmo ano.
Adiciono que a primeira ‘entrega dos ovinos’ deu-se, de fato, no período de 5 a 7 de agosto de 2010 (...).
Outro ponto sustentado pelos recorridos é o de que, na realidade, não houve a distribuição, nem a doação de animais, mas sim empréstimo às famílias beneficiadas pelo programa, motivo pelo qual o fato não se enquadraria na conduta vedada do § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/97.
A esse respeito, transcrevo o seguinte trecho do acórdão regional (fls. 1.708v e 1.709):
Os ‘Termos de Adesão e Compromisso do Produtor’ (fls. 1.091/1.098) datados de 18/10/2009 e os ‘Contratos de Empréstimo de Coisa Fungível e Infungível’ (estes de agosto e setembro de 2010) bem comprovam que o Estado de Alagoas não doou animais (ovinos) à população, tendo apenas, por meio do MAIS OVINOS, concedido empréstimo, com prazos certos de devolução dos semoventes.
A propósito, reproduzo trechos de um dos Contratos de Empréstimo de Coisa Fungível e Infungível (fls. 1435):
‘CLÁUSULA PRIMEIRA - DO OBJETO:
1.1. O presente contrato tem como objeto o empréstimo, pelo Contratante aos Contratados, de 28 (vinte e oito) ovelhas mestiças e 01 (um) reprodutor puro de origem da raça Santa Inês.
1.2. Cada CONTRATADO receberá 07 (sete) ovelhas mestiças, devidamente identificadas por meio de brincos com a respectiva numeração.
1.3. O Reprodutor Puro de Origem, identificado através de brinco devidamente numerado, será entregue aos contratados para que, em forma de rodízio, a ser definido pela assistência técnica, se utilizem do mesmo.
‘CLÁUSULA SEGUNDA - DA DEVOLUÇÃO E DO PRAZO:
2.1. Os Contratados se comprometem a, no prazo de 05 (cinco) anos, sendo 02 (dois) de carência, restituir ao Contratante 28 (vinte e oito) ovelhas com características iguais ou superiores àquelas recebidas.
2.2. Os Contratados se comprometem a, no prazo de 05 (cinco) anos, devolver ao Contratante o Reprodutor puro de origem da raça Santa Inês.’ Grifo nosso.
Estão, às fls. 1.434-1.587, cópias de diversos Contratos de Empréstimo de Coisa Fungível e Infungível, celebrados entre a SEAGRI (Secretaria de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Agrário) e as pessoas beneficiadas pelo programa.
A meu ver, entretanto, os termos desses instrumentos contratuais e a alegação de que se trata de empréstimo não afastam a configuração da conduta vedada.
É certo que tais animais são entregues às famílias para melhoria de renda, o que implica em vantagem direta para os beneficiários, exigindo-se, apenas, vários anos depois, a devolução de animais iguais ou semelhantes e, ainda, de um reprodutor puro.
Parece-me, portanto, que há inegavelmente a distribuição gratuita de bem, valor ou benefício, na sua acepção genérica, ainda que se condicione, posteriormente, a devolução de algum animal em contrapartida.
Também representa, sem dúvida, valor ou benefício econômico a utilização do próprio animal durante todo o período de empréstimo, inclusive com as crias e outros produtos por ele gerados, tais como lã, carne e leite.
Passo, então, a examinar os números atinentes ao Programa Alagoas Mais Ovinos, em especial, a quantidade de famílias beneficiadas e os municípios atendidos.
As cópias das notícias veiculadas no Portal do Governo do Estado (fls. 79-102, 1.298-1.314), no mês de agosto de 2010, explicitam o funcionamento do Programa Alagoas Mais Ovinos, os seus objetivos, quais municípios seriam beneficiados e a quantidade de famílias que se pretendia abranger e de animais a serem entregues. De acordo com essas notícias, estaria prevista a entrega de mais de cinco mil animais, com o objetivo de beneficiar, na primeira etapa, 750 famílias de 30 Municípios, compreendidos nas regiões do Médio e do Alto Sertão e da Bacia Leiteira, com a utilização de recursos do Fundo Estadual de Combate e Erradicação da Pobreza (Fecoep) no montante de R$ 3,35 milhões.
Quanto ao funcionamento do programa, as mesmas notícias avisam que seriam disponibilizadas, no total, 4.956 matrizes ovinas mestiças e 177 reprodutores puros de origem (PO), e mais 160 matrizes caprinas leiteiras mestiças e 5 reprodutores PO, e que o programa estaria dividido em módulos de 25 famílias, recebendo cada uma delas sete animais fêmeas e um macho reprodutor para cada grupo de quatro famílias.
Conforme cópias de outras notícias juntadas aos autos (fls. 1.102-1.105, 1.318-1.336), o lançamento do programa ocorreu em 18.12.2009, no Município de Piranhas. A Agência Alagoas, à fl. 1.310, divulga que, “no dia do lançamento do Programa Alagoas Mais Ovinos, em dezembro de 2009, quatro famílias do município de Piranhas receberam sete ovelhas cada uma” (fl. 1.311).
Essa informação foi confirmada pelo relator no TRE/AL, o qual atesta, no acórdão regional (fl. 1.705v), que “consta do feito todos os termos de adesão e compromissos (empréstimo) de animais de 04 famílias de Piranhas/AL (fls. 1.091-1.098), todos datados 18/12/2009”.
Já, às fls. 81-82, há notícia de que a primeira entrega dos ovinos aconteceu no Município de Delmiro Gouveia, em 5.8.2010, sem especificar a quantidade de animais entregues, e que a próxima remessa estaria prevista para o Município de Piranhas, Povoado de Piau.
Também foi juntada notícia da Secretaria de Estado da Comunicação de Alagoas, veiculada em 9.8.2010 (fl. 83), na qual se ressaltou que 160 animais foram entregues em dois Municípios alagoanos: 80 se destinaram a agricultores dos assentamentos Pacu e Machado, localizados na zona rural de Pão de Açúcar e entregues em 7.8.2010, beneficiando, pelo menos, 20 famílias; outras 80 cabras foram entregues a agricultores do Município de Delmiro Gouveia.
Às fls. 93 e 96, há outras notícias de que o Município de Delmiro Gouveia, em 5.9.2011, recebeu mais de 350 cabras e 80 matrizes de ovinos, com o realce da composição do módulo por 25 famílias, sendo cada módulo integrado por 175 ovelhas matrizes.
De igual modo, os testemunhos de Maria Inês Pacheco e Edson Iutaca Maruta esclareceram as características do programa, os seus números e as famílias beneficiadas (fls. 1.355-1.364).
Há, às fls. 697-704, termos de adesões ao programa subscritos por três pessoas, residentes na Zona Rural de Piranhas, que receberam, cada uma, 7 ovinos fêmeas e cota de 25% de um reprodutor ovino puro de origem, macho da raça Santa Inês.
Também se encontram às fls. 714-717 contratos de empréstimo de coisa fungível e infungível assinados por quatro beneficiários do Município de Pariconha.
A maioria dos contratos firmados pelo Governo do Estado, por intermédio da Secretaria de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Agrário, e os nomes das famílias beneficiadas estão acostados às fls. 1.434-1.587, trazidos pelos recorridos na petição de fls. 1.370-1.371.
Esses contratos são subscritos por três a dez pessoas beneficiadas. Tais instrumentos não têm indicação de dia, mas há a referência, ao final deles, aos meses de agosto e setembro de 2010.
Do cotejo das cópias dos contratos em questão extraem-se as seguintes informações sobre os municípios atendidos e famílias beneficiadas:
a) Município de Delmiro Gouveia – 15 contratos; 70 beneficiados;
b) Município de Pariconha – 5 contratos; 20 beneficiados;
c) Município de Piranhas – 6 contratos; 25 beneficiados;
d) Município de Pão de Açúcar – 2 contratos, 20 beneficiados;
e) Município de Olho D’Água do Casado – 6 contratos, 24 pessoas;
f) Município de Água Branca – 6 contratos, 25 beneficiados;
g) Município de São José da Tapera – 12 contratos, 51 beneficiados.
Desse modo, embora se tenha noticiado que o programa atingiria 750 famílias e 30 municípios, depreende-se dos autos que efetivamente houve, pelo menos à época, o atendimento de apenas 7 municípios.
Nessas localidades, ainda segundo as cópias dos respectivos contratos, foram beneficiadas 235 pessoas, o que, então, permite presumir a correspondência de 235 famílias atendidas no período.
A testemunha Edson Iutaca Maruta apontou que teriam sido entregues 1.600 animais, em agosto e setembro de 2010, e que o programa teria sido paralisado em outubro daquele ano (fls. 1.361-1.362):
Que, em agosto e setembro de 2010, continuou a distribuição de animais, onde foram distribuídos aproximadamente 1600 ovinos; [...] que a meta do programa MAIS OVINO em 2010 é atingir a entrega aproximadamente de 5.000 (cinco mil) animais; que sabe dizer que a paralisação da entrega dos animais em outubro de 2010 teria ocorrido por conta do período eleitoral e contestação do programa.
Também a testemunha Maria Inês Pacheco confirmou o número de animais entregues, explicando as etapas previstas no programa (fls. 1.356-1.358):
Que a efetiva distribuição de ovinos apenas se deu em dezembro de 2009, quando contemplou sete (07) famílias com cerca de vinte e oito (28) animais [...] que durante os meses de agosto e setembro de 2010 foram entregues dois lotes de animais, que totalizaram 1600 (mil e seiscentos) animais, beneficiando em torno de (100) famílias; [...] que, em 2010, há a previsão de entrega do total de 5.700 (cinco mil e setecentos) ovinos às famílias; só tendo até a presente data sido entregues em torno de 1600 (mil e seiscentos) animais; que o programa todo prevê o benefício de 700 (setecentas) famílias, em cinco etapas ou cinco lotes ou entregas, já tendo sido cumpridas duas etapas; [...] que as entregas estavam inicialmente previstas para os meses de agosto, setembro, outubro e novembro de 2010, mas por ser o mês de outubro um período ‘atípico’ (por envolver muitas parcerias e em virtude do período eleitoral), o Estado, junto com os parceiros (SEBRAE, bancos, associações de produtores, prefeituras etc), sugeriu a reprogramação das entregas dos animais até dezembro de 2010.
Diante desses números, cumpre avaliar a sanção a ser aplicada aos recorridos pela prática da conduta vedada, nos termos dos §§ 4º, 5º e 8º do art. 73 da Lei nº 9.504/97.
Para essa finalidade, cabe citar o seguinte precedente do Tribunal:
ELEIÇÕES 2010. CONDUTA VEDADA. USO DE BENS E SERVIÇOS. MULTA.
1. O exame das condutas vedadas previstas no art. 73 da Lei das Eleições deve ser feito em dois momentos. Primeiro, verifica-se se o fato se enquadra nas hipóteses previstas, que, por definição legal, são "tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais". Nesse momento, não cabe indagar sobre a potencialidade do fato.
2. Caracterizada a infração às hipóteses do art. 73 da Lei 9.504/97, é necessário verificar, de acordo com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, qual a sanção que deve ser aplicada. Nesse exame, cabe ao Judiciário dosar a multa prevista no § 4º do mencionado art. 73, de acordo com a capacidade econômica do infrator, a gravidade da conduta e a repercussão que o fato atingiu. Em caso extremo, a sanção pode alcançar o registro ou o diploma do candidato beneficiado, na forma do § 5º do referido artigo.
3. Representação julgada procedente.
(Representação nº 295986, rel. Min. Henrique Neves, de 21.10.2010, grifo nosso)
No caso, embora previsto para alcançar 750 famílias em 30 municípios do Estado de Alagoas, o programa não chegou a atingir os números máximos fixados no planejamento do governo.
Houve a distribuição de animais, no mês de dezembro de 2009 (lançamento do programa e entrega de animais a 4 famílias do Município de Piranhas) e, posteriormente, em agosto e setembro de 2010, tendo sido, nesse segundo momento, atendidos 7 Municípios (Delmiro Gouveia, Pariconha, Piranhas, Pão de Açúcar, Olho D’Água do Casado, Água Branca e São José da Tapera).
À vista desses dados e, principalmente, do benefício de cerca de 235 famílias, considero que a conduta em questão não possui gravidade suficiente para justificar a cassação dos diplomas do Governador e do Vice-Governador eleitos em 2010.
Lembro que as famílias beneficiadas residiam, em regra, em comunidades rurais, em municípios do interior alagoano, não constituindo porção expressiva ou significativa do eleitorado estadual.
Nesse particular, ainda que a votação dos eleitos ou mesmo a diferença de votos entre os candidatos majoritários não seja suficiente, só por si, para indicar a gravidade da conduta, essa avaliação poderá merecer criterioso exame em cada situação concreta.
Na espécie, as eleições para o cargo de Governador de Alagoas tiveram três candidatos expressivos e conhecidos na disputa, quais sejam, o ora recorrido Teotônio Brandão Vilela Filho, o ora recorrente Ronaldo Augusto Lessa Santos, e, ainda, Fernando Affonso Collor de Melo.
Por oportuno, cabe reproduzir as respectivas votações, no primeiro turno, da eleição majoritária nos municípios onde os animais foram entregues, consoante dados colhidos do Sistema de Divulgação da Justiça Eleitoral:
MUNICÍPIO - DELMIRO GOUVEA
| CANDIDATO | COLOCAÇÃO | NÚMERO DE VOTOS |
| RONALDO LESSA | 1º | 9.892 |
| TEOTÔNIO VILELA | 2º | 7.272 |
| COLLOR | 3º | 3.804 |
| TONY CLOVES | 4º | 480 |
| MÁRIO AGRA | 5º | 134 |
| JEFERSON PIONES | 6º | 19 |
MUNICÍPIO - PARICONHA
| CANDIDATO | COLOCAÇÃO | NÚMERO DE VOTOS |
| COLLOR | 1º | 1.818 |
| TEOTÔNIO VILELA | 2º | 1.687 |
| RONALDO LESSA | 3º | 1.112 |
| MÁRIO AGRA | 4º | 40 |
| TONY CLOVES | 5º | 19 |
| JEFERSON PIONES | 6º | 8 |
MUNICÍPIO - PIRANHAS
| CANDIDATO | COLOCAÇÃO | NÚMERO DE VOTOS |
| RONALDO LESSA | 1º | 3.608 |
| TEOTÔNIO VILELA | 2º | 2.681 |
| COLLOR | 3º | 2.298 |
| MÁRIO AGRA | 4º | 123 |
| TONY CLOVES | 5º | 28 |
| JEFERSON PIONES | 6º | 6 |
MUNICÍPIO - PÃO DE AÇÚCAR
| CANDIDATO | COLOCAÇÃO | NÚMERO DE VOTOS |
| TEOTÔNIO VILELA | 1º | 5.541 |
| COLLOR | 2º | 3.413 |
| RONALDO LESSA | 3º | 2.149 |
| MÁRIO AGRA | 4º | 100 |
| JEFERSON PIONES | 5º | 51 |
| TONY CLOVES | 6º | 17 |
MUNICÍPIO - OLHO D’ÁGUA DO CASADO
| CANDIDATO | COLOCAÇÃO | NÚMERO DE VOTOS |
| TEOTÔNIO VILELA | 1º | 1.827 |
| COLLOR | 2º | 1.240 |
| RONALDO LESSA | 3º | 655 |
| MÁRIO AGRA | 4º | 13 |
| TONY CLOVES | 5º | 11 |
| JEFERSON PIONES | 6º | 2 |
MUNICÍPIO - ÁGUA BRANCA
| CANDIDATO | COLOCAÇÃO | NÚMERO DE VOTOS |
| COLLOR | 1º | 3.544 |
| TEOTÔNIO VILELA | 2º | 3.112 |
| RONALDO LESSA | 3º | 1.778 |
| MÁRIO AGRA | 4º | 100 |
| TONY CLOVES | 5º | 22 |
| JEFERSON PIONES | 6º | 10 |
MUNICÍPIO - SÃO JOSÉ DA TAPERA
| CANDIDATO | COLOCAÇÃO | NÚMERO DE VOTOS |
| COLLOR | 1º | 4.540 |
| TEOTÔNIO VILELA | 2º | 4.096 |
| RONALDO LESSA | 3º | 2.318 |
| MÁRIO AGRA | 4º | 112 |
| TONY CLOVES | 5º | 36 |
| JEFERSON PIONES | 6º | 18 |
Registro, ainda, os números totais da eleição para Governador, no Estado de Alagoas, no primeiro e no segundo turnos:
PRIMEIRO TURNO
| CANDIDATO | COLOCAÇÃO | NÚMERO DE VOTOS |
| TEOTÔNIO BRANDÃO VILELA FILHO | 1º | 534.962 |
| RONALDO AUGUSTO LESSA SANTOS | 2º | 394.155 |
| FERNANDO AFFONSO COLLOR DE MELLO | 3º | 389.337 |
| MÁRIO AGRA JÚNIOR | 4º | 18.520 |
| TONY CLOVES PEREIRA | 5º | 8.758 |
| JEFERSON PIONES DA SILVA | 6º | 5.752 |
SEGUNDO TURNO
| CANDIDATO | COLOCAÇÃO | NÚMERO DE VOTOS |
| TEOTÔNIO BRANDÃO VILELA FILHO | 1º | 712.789 |
| RONALDO AUGUSTO LESSA SANTOS | 2º | 638.762 |
Dos sete municípios atendidos pelo programa, o recorrido Teotônio Brandão Vilela Filho obteve vitória em dois (Municípios de Pão de Açúcar e de Olho D’Água de Casado). O segundo colocado, Ronaldo Augusto Lessa Santos, logrou êxito em dois municípios (Delmiro Gouveia e Piranhas). E, por último, Fernando Affonso Collor de Mello teve vitória em três municípios (Pariconha, Água Branca e São José da Tapera).
É claro que esses números não podem conferir a certeza de não influência do programa nos citados municípios, até porque, não fosse o programa, por exemplo, a votação do recorrido Teotônio Brandão Vilela Filho, naquelas localidades, poderia ter sido, inclusive, menor, o que repercutiria na sua votação total.
Mas, por outro lado, também não se pode potencializar a distribuição ocorrida em 7 municípios no universo de 102 municípios existentes no Estado de Alagoas.
Destarte, não vejo gravidade ou mesmo potencialidade, por força da conduta vedada ou mesmo pela eventual configuração de abuso do poder imputado aos recorridos, que justifique a drástica pena de cassação dos diplomas.
Não obstante reconhecida a prática objetiva da conduta vedada do § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/97, a implementação do programa adotou critérios técnicos, com exigências a serem cumpridas pelos contratados, tudo a evidenciar a ausência de desvio de finalidade.
Além disso, não houve ostensiva divulgação do programa e, diante da prova dos autos, não se patenteia que os recorridos tenham, sobretudo maciçamente, explorado tal fato, dando-lhe conotação eleitoral ou mesmo utilizando explicitamente o programa para fins de promoção da candidatura.
Quanto à eventual participação dos recorridos em eventos relacionados ao programa, a testemunha Edson Iutaca Maruta informa que “o referido programa foi lançado na EXPOBERRO, em Piranhas, no final de 2009” (fl. 1.361), e que, no referido evento, além de outras autoridades, estava presente o Governador e recorrido Teotônio Brandão Vilela Filho.
A mesma testemunha, contudo, declarou que “estava presente também na distribuição ocorrida em agosto de 2010; que nessa distribuição não se fez presente o governador Teotônio Vilela; que o Declarante não se fez presente na distribuição de animais efetuada em setembro de 2010 e acredita que o Governador também não compareceu ao evento; que essa informação de que o Governador não se fez presente em setembro de 2010 foi obtida junto à equipe de Secretaria de Agricultura de Alagoas [...]” (fl. 1.361).
Asseverou a testemunha, ainda, que, “nos atos de entrega de que participou (ou seja, nas entregas de dezembro de 2009 e agosto de 2010), não houve qualquer propaganda política ou pedido de votos de quem quer que seja” (fl. 1.363).
A divulgação do programa no sítio institucional do Estado de Alagoas, ou mesmo nos meios de comunicação em geral, não se mostrou desvirtuada, com o enaltecimento da figura do Governador do Estado, não se tendo revelado excessiva a ponto de configurar uso indevido dos meios de comunicação social.
Na espécie, a divulgação do programa nos veículos de comunicação social, segundo a prova dos autos, afigurou-se regular, não se inferindo circunstâncias que denotassem ilícito eleitoral.
Também não está demonstrada a potencialidade ou a gravidade desse fato, que possa acarretar infração ao art. 22, caput, da LC nº 64/90.
Sob esse aspecto, argumentam os recorrentes que os recorridos teriam divulgado o programa na propaganda eleitoral, enaltecendo a sua realização.
Tem-se, a fls. 389, degravação de propaganda, datada de 18.8.2010, que estaria disponível no sítio eletrônico dos recorridos, em que se publicam os números que o programa pretendia atingir.
Há, também, degravação que seria de propaganda veiculada no horário eleitoral gratuito, no período vespertino, de 6.9.2010 (fls. 390-391), que trata do apoio ao agricultor e pequeno produtor, na geração de emprego e renda, na assistência técnica rural, distribuição de sementes, distribuição de leite e, ainda, da distribuição de ovelhas pelo Governador.
A mídia de DVD de fls. 392 contém a apresentação de propaganda eleitoral – com a duração de 55 segundos e sem indicação de data – dos recorridos, então candidatos aos cargos de Governador e de Vice-Governador, em que se expõe a operação do Programa Alagoas Mais Ovinos. A propaganda exibe imagens de distribuição de ovinos aos agricultores do Povoado de Sinimbu, Município de Delmiro Gouveia, especialmente ao agricultor chamado José Jorge Freire, e menciona, ainda, os números envolvidos no programa, quais sejam, distribuição de 5.200 ovinos, com alta qualidade genética, e mais de 700 famílias beneficiadas.
Sucede que, além de os recorrentes não terem provado quantas vezes tal fato teria figurado na propaganda eleitoral, essa questão, na verdade, não impressiona, até porque se tratava de ação do Governo e não há, a par das provas acima referidas, outras que comprovem divulgação excessiva ou significativa na propaganda eleitoral.
Por isso, não há falar na configuração de abuso do poder ou uso indevido dos meios de comunicação social, à falta, ainda, de potencialidade ou gravidade.
No que diz respeito à alegada captação ilícita de sufrágio decorrente do mesmo programa, acolho o fundamento do acórdão regional, a saber (fl. 1.709,v):
Com efeito, nada consta da documentação existente no processo que se possa inferir a doação, o oferecimento, a promessa ou a entrega a algum eleitor de bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza para o fim de obtenção de voto, o que afasta, por completo, a incidência do art. 41-A da Lei nº 9.504/97.
Finalmente, tendo em vista que o recorrido Teotônio Brandão Vilela Filho detém a condição de agente público responsável, autor, portanto, da conduta vedada, bem como dela é também beneficiário, aplico-lhe a pena de multa no valor de R$10.000,00 (dez mil reais), com base no art. 73, §§ 4º e 8º, da Lei nº 9.504/97 e no art. 50, §§ 4º e 8º, da Res.-TSE nº 23.191.
Quanto aos demais, considerando que os recorridos José Thomaz da Silva Nonô Netto e a Coligação Frente Pelo Bem de Alagoas são apenas beneficiários da conduta vedada, aplico, para cada um, a pena de multa no grau mínimo, ou seja, no valor de R$ 5.320,50 (cinco mil, trezentos e vinte reais e cinquenta centavos), nos termos do art. 73, § 8º, da Lei nº 9.504/97 e do art. 50, § 8º, da Res.-TSE nº 23.191.
Pelo exposto, dou parcial provimento ao recurso ordinário, para julgar procedente, em parte, a ação de investigação judicial eleitoral pela prática da conduta vedada do art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97, com a aplicação das penalidades acima estabelecidas.
COMENTÁRIO DE ROBERTO RAMALHO:
TEOTONIO VILELA FILHO LIVROU-SE DA CASSAÇÃO PORQUE OS MINISTROS ENTENDERAM QUE O GRAU DO ATO INFRACIONAL ERA MUITO PEQUENO, E TERMINARAM IMPONDO-LHE UMA MULTA DE R$ 10 MIL A ELE E DE R$ 5 MIL AO SEU VICE, THOMAZ NONÔ.
MAS, NO MEU ENTENDIMENTOM O GOVERNADOR TEOTONIO VILELA FILHO ESTÁ INELÉGÍVEL PELOS PRÓXIMOS OITO ANOS, JÁ QUE FOI CONDENADO POR UM ÓRGÃO COLEGIADO, NO CASO O TSE.
AGORA SÓ RESTA ESPERAR O ENTENDIMENTO TOTAL DO TSE E POSTERIORMENTE, SE HOUVER RECURSO, DO STF.
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