Dito&Conceito

Artigo – Os órgãos fiscalizadores e a função do Ministério Público de Contas

Roberto Ramalho é advogado e exerceu em comissão o cargo de procurador do município de Maceió

Segundo o art. 127 da Constituição Federal, o Ministério Público é a instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

E o Ministério Público abrange o Ministério Público da União MPU (Ministério Público Federal, do Trabalho, Militar, do Distrito Federal e dos Territórios) e os Ministérios Públicos dos Estados, e, especialmente o Ministério Público junto aos Tribunais de Contas.

O Ministério Público, expressão com vinculação obrigatória à defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, possui natureza de instituição autônoma e se mostra presente pela atuação de membros independentes.

Todavia, no que tange não Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, tais conclusões - autonomia institucional e independência funcional - sofrem determinados embaraços teóricos e práticos por conta, dentre outros, da ausência de uma maior produção criteriosa e científica sobre o tema, acarretando, na maior parte das vezes, simples repetição de ideias desvinculadas da necessidade cotidiana e dos ideais constitucionais, em prejuízo da própria sociedade.

Assim, desde a abordagem dos Tribunais de Contas, em seus pontos principais, com citação de posições doutrinárias e jurisprudenciais existentes, até a análise do Ministério Público especial, nessa mesma metodologia, a intenção desse artigo é a de contribuir para o enriquecimento de um futuro debate.

Tem assento na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 130 que prescreve: “Aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura”.

Da mesma forma as atribuições do Tribunal de Contas estão previstas de I a XI do artigo 71 da Constituição Federal, ou seja, resumidamente, funções judicantes relativamente às contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, bem como as de ordem administrativa, executadas através de inspeções e auditorias, que integram o extenso universo da fiscalização financeira e orçamentária.

É importante mencionar que o Conselho Nacional do Ministério Público não possui competência para fiscalizar o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas em razão deste órgão ser uma instituição que não integra o Ministério Público da União ou dos Estados, fugindo assim da competência de fiscalização administrativa pelo CNMP.

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, embora não se vincule diretamente ao MPU ou MPE, possui uma ligação administrativa à Corte de Contas, sendo a este, portanto, subordinado administrativamente.

A decisão do STF na ADI 789 demonstra a independência funcional e administrativa do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, do Ministério Público comum.

Vejamos a AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N° 789 STF abaixo:

E M E N T A - ADIN - LEI N. 8.443/92 - MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU - INSTITUIÇAO QUE NAO INTEGRA O MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO - TAXATIVIDADE DO ROL INSCRITO NO ARTIGO 128, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO - VINCULAÇAO ADMINISTRATIVA A CORTE DE CONTAS - COMPETÊNCIA DO TCU PARA FAZER INSTAURAR O PROCESSO LEGISLATIVO CONCERNENTE A ESTRUTURAÇÃO ORGÂNICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO QUE PERANTE ELE ATUA (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ARTIGO 73, CAPUT, IN FINE) - MATÉRIA SUJEITA AO DOMÍNIO NORMATIVO DA LEGISLAÇÃO ORDINARIA - ENUMERAÇAO EXAUSTIVA DAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS DE REGRAMENTO MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR - INTELIGENCIA DA NORMA INSCRITA NO ART. 130 DACONSTITUIÇÃO - AÇAO DIRETA IMPROCEDENTE. - O Ministério Público que atua perante o TCU qualifica-se como órgão de extração constitucional, eis que a sua existência jurídica resulta de expressa previsão normativa constante da Carta Política(art. 73, par.2., I, e art. 130), sendo indiferente, para efeito de sua configuração jurídico-institucional, a circunstância de não constar do rol taxativo inscrito no art.128, I, da Constituição, que define a estrutura orgânica do Ministério Público da União. - O Ministério Público junto ao TCU não dispõe de fisionomia institucional própria e, não obstante as expressivas garantias de ordem subjetiva concedidas aos seus Procuradores pela própria Constituição (art. 130), encontra-se consolidado na "intimidade estrutural" dessa Corte de Contas, que se acha investida - até mesmo em função do poder de autogoverno que lhe confere a Carta Política (art. 73, caput, in fine) - da prerrogativa de fazer instaurar o processo legislativo concernente a sua organização, a sua estruturação interna, a definição do seu quadro de pessoal e a criação dos cargos respectivos. - Só cabe lei complementar, no sistema de direito positivo brasileiro, quando formalmente reclamada a sua edição por norma constitucional explicita. A especificidade do Ministério Público que atua perante o TCU, e cuja existência se projeta num domínio institucional absolutamente diverso daquele em que se insere o Ministério Público da União, faz com que a regulação de sua organização, a discriminação de suas atribuições e a definição de seu estatuto sejam passiveis de veiculação mediante simples lei ordinária, eis que a edição de lei complementar e reclamada, no que concerne ao Parquet, tão somente para a disciplinação normativa do Ministério Público comum (CF, art. 128, par.5.). - A cláusula de garantia inscrita no art. 130 da Constituição não se reveste de conteúdo orgânico-institucional. Acha-se vocacionada, no âmbito de sua destinação tutelar, a proteger os membros do Ministério Público especial no relevante desempenho de suas funções perante os Tribunais de Contas. Esse preceito da Lei Fundamental da Republica submete os integrantes do MP junto aos Tribunais de Contas ao mesmo estatuto jurídico que rege no que concerne a direitos, vedações e forma de investidura no cargo, os membros do Ministério Público comum. (ADI 789, Relator (a): Min. CELSO DE MELLO, TRIBUNAL PLENO, julgado em 26/05/1994, DJ 19-12-1994 PP-35180 EMENT VOL-01772-02 PP-00236).

Conforme dispõe os artigos 113 e 115 da Lei n. 2423/1996 (Lei Orgânica do TCE/AMAZONAS) e artigo 54 do Regimento Interno (Resolução n. 04/2002), compete ao Ministério Público de Contas:

I – promover a defesa da ordem jurídica, requerendo perante o Tribunal as medidas de interesse da Justiça, da Administração e do erário; 

II – comparecer, obrigatória e impreterivelmente, às sessões do Tribunal, intervindo nos debates, e declarar, ao pé das decisões e acórdãos, a sua presença; 

III – opinar, verbalmente ou por escrito, nos processos de tomada de contas, de tomada de contas especial e de prestação de contas, de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão, de disponibilidade, de admissão de pessoal, contratos e congêneres, convênios e outros ajustes, além de outros estabelecidos neste Regimento e nos regulamentos da Corte; 

IV – dizer do direito, verbalmente ou por escrito, por deliberação do Tribunal, à requisição de qualquer Conselheiro, a seu próprio requerimento, ou por distribuição do Presidente, em todos os assuntos sujeitos à decisão do Tribunal; 

V – promover a instauração de processos de tomadas de contas e tomadas de contas especiais e propor aplicação de penalidades; 

VI – remeter à Procuradoria-Geral do Estado a documentação relativa aos atos de imposição de multas e às sentenças condenatórias a pagamento em alcance e débitos verificados nos processos; 

VII – interpor os recursos previstos em lei e manifestar-se sobre pedidos da mesma natureza apresentados pelos interessados, bem como sobre providência satisfatória de prisão de responsáveis e levantamentos de sequestro de bens; 

VIII – encaminhar, anualmente, ao Tribunal e ao Governador do Estado o relatório de suas atividades, expondo o andamento da execução das decisões, de acordo com as informações prestadas pela Procuradoria-Geral do Estado; 

IX – receber da Procuradoria-Geral do Estado, até o dia 31 de março de cada ano, o relatório circunstanciado de suas atividades, com exposição do andamento da execução de decisões do Tribunal; 

X – promover, no que lhe couber, perante as autoridades públicas, na esfera administrativa, a execução dos julgados proferidos pelo Tribunal; 

XI – levar, por intermédio do Tribunal, ao conhecimento de todos os seus jurisdicionados, para fins de Direito, qualquer caso de dolo, falsidade, concussão, peculato ou irregularidade de que venha a ter ciência; 

XII – tomar a iniciativa, por intermédio da Procuradoria-Geral de Justiça, da apuração do ilícito penal quando assim recomendar o Tribunal; 

XIII – promover perante o Tribunal ou qualquer outro Órgão público, de natureza autárquica, inclusive, contra autoridade ou agente da Administração Pública, direta ou indireta, e Fundações, que recusar ou obstar o cumprimento de decisão do Tribunal, exigindo punição do faltoso, de quem poderá ser apurada a responsabilidade penal, se sua ação perturbar os efeitos da decisão; 

XIV – opinar nos casos de consulta da Administração Pública; 

XV – representar ao Tribunal, contra os que, em tempo, não houverem apresentado as suas contas nem entregado os documentos de sua gestão, bem como contra os responsáveis em alcance, requerendo as medidas cabíveis; 

XVI – participar nos Pareceres anuais sobre as Contas do Governador e dos Prefeitos Municipais.

Sobre o Ministério Público de Contas de Pernambuco assim define o Manual de Organização, Competências e Atribuições dos Órgãos Especiais - Unidade Organizacional: Ministério Público de Contas - MPCO (MPCO):

O Ministério Público de Contas tem como função precípua fiscalizar a aplicação da Lei e promover a defesa da ordem jurídica, representando ao Tribunal de Contas e aos órgãos competentes para que adotem as medidas de interesse da Administração, do Erário Público e da Justiça.

Em termos de Relações Hierárquicas o Ministério Público de Contas, unidade organizacional autônoma, integrante dos Órgãos Especiais, é representado pelo Procurador-Geral, que é nomeado pelo Governador do Estado, e não possui unidades subordinadas.

A respeito das Competências diz:

Cabe ao Ministério Público de Contas:

I - promover a defesa da ordem jurídica, representando ao Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco e aos órgãos competentes para que adotem as medidas de interesse da Administração e do Erário;

II – comparecer às sessões do Pleno e das Câmaras e dizer do direito, verbalmente ou por escrito, em todos os assuntos sujeitos à deliberação do Tribunal de Contas, na forma que dispuser o Regimento Interno e ato normativo específico;

III – pedir vista dos autos de qualquer processo nas sessões do Pleno e das Câmaras;

IV – interpor os recursos previstos na Lei Orgânica;

V – propor, ao respectivo Relator, a determinação à autoridade competente para instauração de Tomada de Contas Especial, ao tomar conhecimento de omissão no dever de prestar contas, de não comprovação da aplicação dos recursos repassados pelo Estado ou Município, de existência de desfalque, desvio de bens ou valores, ou irregularidades em gestão financeira e patrimonial, ou ainda de prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário;

VI – zelar pelo cumprimento das decisões e pela observância da jurisprudência do Tribunal;

VII – emitir parecer complementar, a critério do Relator, quando, depois do parecer original, tiver havido juntada de documento ou alegação pela parte interessada;

VIII – apresentar à Corregedoria Geral, Procuradoria Consultiva e Coordenadoria de Controle Externo, para acompanhamento e conhecimento, relatórios quadrimestrais dos títulos executivos emitidos pelo Tribunal e encaminhados aos órgãos competentes para efeito de inscrição na dívida ativa e cobranças administrativa e judicial;

Muitas prefeituras ainda não implementaram um sistema de controle interno de modo a proteger o patrimônio público e auxiliar o controle exercido pelos Tribunais de Contas.

Os gestores tem a obrigação de prestarem para a sociedade informações sobre os princípios de controle a serem observados a luz das leis existentes, sobretudo da Lei de Improbidade Administrativa e Lei de Licitações e Contratos.

A evolução da auditoria governamental no mundo desde o seu nascimento até as técnicas mais avançadas que em muitos lugares ainda não foram sequer postas em prática pelos gestores públicos, principalmente os municipais, na prática.

E ai onde entra o papel dos Tribunais de Contas e do Ministério Público de Contas baixando normas, sobretudo, em forma de cartilhas e resoluções a fim de que os gestores públicos possam obter conhecimentos do processo de auditoria governamental, com aprofundamento dos estudos da Administração Pública, bem como da legislação que envolve o assunto.

Os Tribunais de Contas da União e dos Estados e de alguns municípios, pela sua exceção, recomendam à União, Estados, Distrito Federal, Municípios, bem como suas autarquias, fundações e empresas estatais o devido conhecimento das legislações a serem aplicadas, constituindo-se em ferramentas essenciais para aplicação do correto valor do dinheiro, arrecadado através dos tributos.

A atuação de auditores internos e agentes de fiscalização de órgãos de controle externo, a exemplo dos Tribunais de Contas, Ministério Público de Contas, Controladoria Geral da União e Secretaria do Tesouro Nacional, é de uma importância e relevância exemplares.

O tema sobre corrupção e improbidade administrativa, sempre atual e de extrema relevância para o país, envolve a prática da ética na gestão de recursos públicos por parte dos agentes públicos e dos particulares que se relacionam com a Administração Pública.

De fato, a Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) representa um verdadeiro marco na busca pela moralização da administração, o que denota a importância do seu estudo no atual estágio de evolução do Direito Público.

É importante salientar que, visando complementar o estudo do tema, faz-se necessário fazer uma análise do Sistema Brasileiro de Combate à Corrupção e a Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção). 

É importante e salutar que membros da Magistratura, Ministério Público, Procuradorias, Defensorias Públicas, Tribunais de Contas e de outras carreiras públicas estejam sempre preocupados com a ética na gestão pública.

Editada para ser ponto de referência do administrador público, a Lei Complementar nº 101, de 4-5-2000, batizada de Lei de Responsabilidade Fiscal, estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, englobando os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, os Tribunais de Contas, o Ministério Público, as Autarquias, as Fundações Públicas, Fundos e as Empresas Estatais Dependentes.

Temas como geração de despesas com pessoal, dívida pública, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, inscrição em Restos a Pagar e outros devem ser minuciosamente analisados por profissionais dos Tribunais de Contas e demais órgãos fiscalizadores.

A referida lei é um instrumento importante e essencial na elaboração e na formulação dos instrumentos de planejamento público.

Os Tribunais de contas tem a obrigação de exigir e procurar enfocar os principais procedimentos a serem adotados pelos Estados, Municípios e órgãos da administração pública municipal.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Crimes Fiscais e outros textos legais relevantes têm por objetivo reforçar os conceitos a serem seguidos pelos mencionados entes públicos.

Muitas dessas situações e entendimentos sobre temas polêmicos ainda estão em discussão nos Tribunais de Contas, e o Ministério Público junto a eles possuem papel fundamental e preponderante no auxílio e no socorro em razão de seus membros estarem bastante preparados para o exercício da função que abraçaram.