Artigo – Os órgãos fiscalizadores e a função do Ministério
Público de Contas
Roberto Ramalho é advogado e exerceu em comissão o cargo de
procurador do município de Maceió
Segundo o art. 127
da Constituição Federal, o Ministério Público é a instituição permanente,
essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis.
E o Ministério
Público abrange o Ministério Público da União MPU (Ministério Público Federal,
do Trabalho, Militar, do Distrito Federal e dos Territórios) e os Ministérios
Públicos dos Estados, e, especialmente o Ministério Público junto aos Tribunais
de Contas.
O Ministério
Público, expressão com vinculação obrigatória à defesa da ordem jurídica, do
regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, possui
natureza de instituição autônoma e se mostra presente pela atuação de membros
independentes.
Todavia, no que
tange não Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, tais conclusões -
autonomia institucional e independência funcional - sofrem determinados embaraços
teóricos e práticos por conta, dentre outros, da ausência de uma maior produção
criteriosa e científica sobre o tema, acarretando, na maior parte das vezes,
simples repetição de ideias desvinculadas da necessidade cotidiana e dos ideais
constitucionais, em prejuízo da própria sociedade.
Assim, desde a
abordagem dos Tribunais de Contas, em seus pontos principais, com citação de
posições doutrinárias e jurisprudenciais existentes, até a análise do
Ministério Público especial, nessa mesma metodologia, a intenção desse artigo é
a de contribuir para o enriquecimento de um futuro debate.
Tem
assento na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 130 que prescreve: “Aos membros do Ministério Público junto aos
Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a
direitos, vedações e forma de investidura”.
Da mesma
forma as atribuições do Tribunal de Contas estão previstas de I a XI do artigo
71 da Constituição Federal, ou seja, resumidamente, funções judicantes
relativamente às contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, bem como
as de ordem administrativa, executadas através de inspeções e auditorias, que
integram o extenso universo da fiscalização financeira e orçamentária.
É importante mencionar que o Conselho Nacional do
Ministério Público não possui competência para fiscalizar o Ministério Público
junto ao Tribunal de Contas em razão deste órgão ser uma instituição que não
integra o Ministério Público da União ou dos Estados, fugindo assim da
competência de fiscalização administrativa pelo CNMP.
O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas,
embora não se vincule diretamente ao MPU ou MPE, possui uma ligação
administrativa à Corte de Contas, sendo a este, portanto, subordinado
administrativamente.
A decisão do STF na ADI 789 demonstra a
independência funcional e administrativa do Ministério Público junto ao
Tribunal de Contas, do Ministério Público comum.
Vejamos a AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
N° 789 STF abaixo:
E M E N T A - ADIN - LEI
N. 8.443/92 - MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU - INSTITUIÇAO QUE NAO INTEGRA O
MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO - TAXATIVIDADE DO ROL INSCRITO NO ARTIGO 128, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO - VINCULAÇAO ADMINISTRATIVA A CORTE DE CONTAS -
COMPETÊNCIA DO TCU PARA FAZER INSTAURAR O PROCESSO LEGISLATIVO CONCERNENTE A
ESTRUTURAÇÃO ORGÂNICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO QUE PERANTE ELE ATUA (CONSTITUIÇÃO
FEDERAL, ARTIGO 73, CAPUT, IN FINE) -
MATÉRIA SUJEITA AO DOMÍNIO NORMATIVO DA LEGISLAÇÃO ORDINARIA - ENUMERAÇAO
EXAUSTIVA DAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS DE REGRAMENTO MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR
- INTELIGENCIA DA NORMA INSCRITA NO ART. 130 DACONSTITUIÇÃO - AÇAO DIRETA IMPROCEDENTE. - O Ministério Público que atua perante o TCU
qualifica-se como órgão de extração constitucional, eis que a sua existência
jurídica resulta de expressa previsão normativa constante da Carta Política(art. 73, par.2., I, e art. 130), sendo
indiferente, para efeito de sua configuração jurídico-institucional, a
circunstância de não constar do rol taxativo inscrito no art.128, I, da Constituição, que define a estrutura orgânica do Ministério
Público da União. - O Ministério Público junto ao TCU não dispõe de fisionomia
institucional própria e, não obstante as expressivas garantias de ordem
subjetiva concedidas aos seus Procuradores pela própria Constituição (art. 130), encontra-se consolidado na
"intimidade estrutural" dessa Corte de Contas, que se acha investida
- até mesmo em função do poder de autogoverno que lhe confere a Carta Política (art. 73, caput, in fine) - da prerrogativa de
fazer instaurar o processo legislativo concernente a sua organização, a sua
estruturação interna, a definição do seu quadro de pessoal e a criação dos
cargos respectivos. - Só cabe lei complementar, no sistema de direito positivo
brasileiro, quando formalmente reclamada a sua edição por norma constitucional
explicita. A especificidade do Ministério Público que atua perante o TCU, e
cuja existência se projeta num domínio institucional absolutamente diverso
daquele em que se insere o Ministério Público da União, faz com que a regulação
de sua organização, a discriminação de suas atribuições e a definição de seu
estatuto sejam passiveis de veiculação mediante simples lei ordinária, eis que
a edição de lei complementar e reclamada, no que concerne ao Parquet, tão
somente para a disciplinação normativa do Ministério Público comum (CF, art.
128, par.5.). - A cláusula de garantia inscrita no art. 130 da Constituição não
se reveste de conteúdo orgânico-institucional. Acha-se vocacionada, no âmbito
de sua destinação tutelar, a proteger os membros do Ministério Público especial
no relevante desempenho de suas funções perante os Tribunais de Contas. Esse
preceito da Lei Fundamental da Republica submete os integrantes do MP junto aos
Tribunais de Contas ao mesmo estatuto jurídico que rege no que concerne a
direitos, vedações e forma de investidura no cargo, os membros do Ministério Público
comum. (ADI 789, Relator (a): Min. CELSO DE MELLO,
TRIBUNAL PLENO, julgado em 26/05/1994, DJ 19-12-1994 PP-35180 EMENT VOL-01772-02 PP-00236).
Conforme
dispõe os artigos 113 e 115 da Lei n. 2423/1996 (Lei Orgânica do TCE/AMAZONAS) e artigo 54 do Regimento Interno
(Resolução n. 04/2002), compete ao Ministério Público de Contas:
I –
promover a defesa da ordem jurídica, requerendo perante o Tribunal as medidas
de interesse da Justiça, da Administração e do erário;
II –
comparecer, obrigatória e impreterivelmente, às sessões do Tribunal, intervindo
nos debates, e declarar, ao pé das decisões e acórdãos, a sua presença;
III –
opinar, verbalmente ou por escrito, nos processos de tomada de contas, de
tomada de contas especial e de prestação de contas, de concessão inicial de
aposentadoria, reforma e pensão, de disponibilidade, de admissão de pessoal,
contratos e congêneres, convênios e outros ajustes, além de outros
estabelecidos neste Regimento e nos regulamentos da Corte;
IV – dizer
do direito, verbalmente ou por escrito, por deliberação do Tribunal, à
requisição de qualquer Conselheiro, a seu próprio requerimento, ou por
distribuição do Presidente, em todos os assuntos sujeitos à decisão do
Tribunal;
V –
promover a instauração de processos de tomadas de contas e tomadas de contas
especiais e propor aplicação de penalidades;
VI –
remeter à Procuradoria-Geral do Estado a documentação relativa aos atos de
imposição de multas e às sentenças condenatórias a pagamento em alcance e débitos
verificados nos processos;
VII –
interpor os recursos previstos em lei e manifestar-se sobre pedidos da mesma
natureza apresentados pelos interessados, bem como sobre providência
satisfatória de prisão de responsáveis e levantamentos de sequestro de
bens;
VIII –
encaminhar, anualmente, ao Tribunal e ao Governador do Estado o relatório de
suas atividades, expondo o andamento da execução das decisões, de acordo com as
informações prestadas pela Procuradoria-Geral do Estado;
IX –
receber da Procuradoria-Geral do Estado, até o dia 31 de março de cada ano, o
relatório circunstanciado de suas atividades, com exposição do andamento da
execução de decisões do Tribunal;
X –
promover, no que lhe couber, perante as autoridades públicas, na esfera
administrativa, a execução dos julgados proferidos pelo Tribunal;
XI –
levar, por intermédio do Tribunal, ao conhecimento de todos os seus
jurisdicionados, para fins de Direito, qualquer caso de dolo, falsidade,
concussão, peculato ou irregularidade de que venha a ter ciência;
XII –
tomar a iniciativa, por intermédio da Procuradoria-Geral de Justiça, da
apuração do ilícito penal quando assim recomendar o Tribunal;
XIII –
promover perante o Tribunal ou qualquer outro Órgão público, de natureza
autárquica, inclusive, contra autoridade ou agente da Administração Pública,
direta ou indireta, e Fundações, que recusar ou obstar o cumprimento de decisão
do Tribunal, exigindo punição do faltoso, de quem poderá ser apurada a
responsabilidade penal, se sua ação perturbar os efeitos da decisão;
XIV –
opinar nos casos de consulta da Administração Pública;
XV –
representar ao Tribunal, contra os que, em tempo, não houverem apresentado as
suas contas nem entregado os documentos de sua gestão, bem como contra os
responsáveis em alcance, requerendo as medidas cabíveis;
XVI –
participar nos Pareceres anuais sobre as Contas do Governador e dos Prefeitos
Municipais.
Sobre o
Ministério Público de Contas de Pernambuco assim define o Manual de
Organização, Competências e Atribuições dos Órgãos Especiais - Unidade
Organizacional: Ministério Público de Contas - MPCO (MPCO):
O
Ministério Público de Contas tem como função precípua fiscalizar a aplicação da
Lei e promover a defesa da ordem jurídica, representando ao Tribunal de Contas
e aos órgãos competentes para que adotem as medidas de interesse da
Administração, do Erário Público e da Justiça.
Em
termos de Relações Hierárquicas o Ministério Público de Contas, unidade
organizacional autônoma, integrante dos Órgãos Especiais, é representado pelo
Procurador-Geral, que é nomeado pelo Governador do Estado, e não possui
unidades subordinadas.
A respeito das Competências diz:
Cabe ao
Ministério Público de Contas:
I -
promover a defesa da ordem jurídica, representando ao Tribunal de Contas do
Estado de Pernambuco e aos órgãos competentes para que adotem as medidas de
interesse da Administração e do Erário;
II –
comparecer às sessões do Pleno e das Câmaras e dizer do direito, verbalmente ou
por escrito, em todos os assuntos sujeitos à deliberação do Tribunal de Contas,
na forma que dispuser o Regimento Interno e ato normativo específico;
III –
pedir vista dos autos de qualquer processo nas sessões do Pleno e das Câmaras;
IV –
interpor os recursos previstos na Lei Orgânica;
V –
propor, ao respectivo Relator, a determinação à autoridade competente para
instauração de Tomada de Contas Especial, ao tomar
conhecimento de omissão no dever de prestar contas, de não comprovação da
aplicação dos recursos repassados pelo Estado ou Município, de existência de
desfalque, desvio de bens ou valores, ou irregularidades em gestão financeira e
patrimonial, ou ainda de prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou
antieconômico de que resulte dano ao erário;
VI –
zelar pelo cumprimento das decisões e pela observância da jurisprudência do
Tribunal;
VII –
emitir parecer complementar, a critério do Relator, quando, depois do parecer
original, tiver havido juntada de documento ou alegação pela parte interessada;
VIII –
apresentar à Corregedoria Geral, Procuradoria Consultiva e Coordenadoria de
Controle Externo, para acompanhamento e conhecimento, relatórios quadrimestrais
dos títulos executivos emitidos pelo Tribunal e encaminhados aos órgãos
competentes para efeito de inscrição na dívida ativa e cobranças administrativa
e judicial;
Muitas prefeituras
ainda não implementaram um sistema de controle interno de modo a proteger o
patrimônio público e auxiliar o controle exercido pelos Tribunais de Contas.
Os gestores tem a
obrigação de prestarem para a sociedade informações sobre os princípios de
controle a serem observados a luz das leis existentes, sobretudo da Lei de
Improbidade Administrativa e Lei de Licitações e Contratos.
A evolução da
auditoria governamental no mundo desde o seu nascimento até as técnicas mais
avançadas que em muitos lugares ainda não foram sequer postas em prática pelos
gestores públicos, principalmente os municipais, na prática.
E ai onde entra o
papel dos Tribunais de Contas e do Ministério Público de Contas baixando
normas, sobretudo, em forma de cartilhas e resoluções a fim de que os gestores
públicos possam obter conhecimentos do processo de auditoria governamental, com
aprofundamento dos estudos da Administração Pública, bem como da legislação que
envolve o assunto.
Os Tribunais de
Contas da União e dos Estados e de alguns municípios, pela sua exceção,
recomendam à União, Estados, Distrito Federal, Municípios, bem como suas
autarquias, fundações e empresas estatais o devido conhecimento das legislações
a serem aplicadas, constituindo-se em ferramentas essenciais para aplicação do
correto valor do dinheiro, arrecadado através dos tributos.
A atuação de auditores
internos e agentes de fiscalização de órgãos de controle externo, a exemplo dos
Tribunais de Contas, Ministério Público de Contas, Controladoria Geral da União
e Secretaria do Tesouro Nacional, é de uma importância e relevância exemplares.
O tema sobre
corrupção e improbidade administrativa, sempre atual e de extrema relevância
para o país, envolve a prática da ética na gestão de recursos públicos por
parte dos agentes públicos e dos particulares que se relacionam com a
Administração Pública.
De fato, a Lei
8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) representa um verdadeiro marco
na busca pela moralização da administração, o que denota a importância do seu
estudo no atual estágio de evolução do Direito Público.
É importante
salientar que, visando complementar o estudo do tema, faz-se necessário fazer
uma análise do Sistema Brasileiro de Combate à Corrupção e a Lei 12.846/2013
(Lei Anticorrupção).
É importante e
salutar que membros da Magistratura, Ministério Público, Procuradorias,
Defensorias Públicas, Tribunais de Contas e de outras carreiras públicas estejam
sempre preocupados com a ética na gestão pública.
Editada para ser
ponto de referência do administrador público, a Lei Complementar nº 101, de
4-5-2000, batizada de Lei de Responsabilidade Fiscal, estabeleceu normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, englobando os Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário, os Tribunais de Contas, o Ministério Público, as
Autarquias, as Fundações Públicas, Fundos e as Empresas Estatais Dependentes.
Temas como geração
de despesas com pessoal, dívida pública, operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita, inscrição em Restos a Pagar e outros devem ser minuciosamente
analisados por profissionais dos Tribunais de Contas e demais órgãos
fiscalizadores.
A referida lei é
um instrumento importante e essencial na elaboração e na formulação dos
instrumentos de planejamento público.
Os Tribunais de
contas tem a obrigação de exigir e procurar enfocar os principais procedimentos
a serem adotados pelos Estados, Municípios e órgãos da administração pública
municipal.
A Lei de
Responsabilidade Fiscal, a Lei de Crimes Fiscais e outros textos legais
relevantes têm por objetivo reforçar os conceitos a serem seguidos pelos
mencionados entes públicos.
Muitas dessas
situações e entendimentos sobre temas polêmicos ainda estão em discussão nos
Tribunais de Contas, e o Ministério Público junto a eles possuem papel
fundamental e preponderante no auxílio e no socorro em razão de seus membros
estarem bastante preparados para o exercício da função que abraçaram.
